9. Определение меньшинства

Первый вопрос: права меньшинств – это индивидуальные или групповые права? Современное международное право групповых прав не признаёт. Есть лишь одно исключение – т.н. права коренных народов (indigenous peoples) имеют принципиально групповой характер. Согласно нормам ООН, коренные народы – это группы, которые жили на некой территории до её завоевания или колонизации и стали недоминирующей частью населения в государстве, созданном пришлой группой. Эти народы часто ведут традиционный образ жизни, используют архаичные методы хозяйствования. Развитие промышленности, добыча полезных ископаемых разрушают их природную среду и образ жизни. Это аборигены Австралии, индейцы Канады и США, саамы в Скандинавии, т.н. малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока в России. В 2001 году Комиссия по правам человека ООН назначила Специального докладчика по правам коренных народов, учредила Форум ООН по вопросам коренных народов, а в 2007 г. была принята Декларация ООН о правах коренных народов. Что же до прав меньшинств, то с точки зрения современного международного права это индивидуальные права, которые, однако, часто могут быть реализованы совместно с другими индивидами.

Принять определение меньшинства пыталась ещё Лига Наций, но неудачно. Нередко государства, чтобы избежать выполнения своих международных обязательств, просто отказывались признавать существование меньшинств. Принципиально важным стало решение Суда Лиги Наций – Permanent Court of International Justice: существование меньшинства является вопросом факта, а не закона.

В ООН этой темой с 1950-х гг. занималась Подкомиссия по предотвращению дискриминации и защите меньшинств. В 1977 г. эксперт подкомиссии Франческо Капоторти опубликовал детальную работу, обобщив решения национальных и международных судов, декларации международных организаций, мнения экспертов. Работа Капоторти стала основой дальнейших дискуссий.

Официально согласовать позиции государств так и не удалось – взгляды разных членов ООН были зачастую прямо противоположными. В 1992 году была принята Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, текст которой не содержал определения меньшинства.

Параллельно дискуссии об определении меньшинства шли и в Совете Европы – организации, созданной для поддержки демократии и прав человека в Европе. Особенность Совета Европы – сильное парламентское измерение. Обычно в международных организациях дискуссии между дипломатами, представляющими правительства, проходят за закрытыми дверями. В Парламентской Ассамблее Совета Европы (ПАСЕ) вопросы обсуждаются публично и с участием оппозиции. В своей рекомендации 1201 (1993) ПАСЕ предложила амбициозное решение: принять дополнительный протокол о правах меньшинств к Европейской конвенции прав человека. Тогда меньшинства могли бы обращаться в Страсбургский суд с жалобами на нарушения, и решения суда были бы обязательными для правительств. Текст рекомендации содержал и проект определения меньшинства. Однако государства-члены Совета Европы выбрали другой подход – принять отдельную конвенцию о защите меньшинств. Сегодня мы знаем её как Рамочную конвенцию.

Что до Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств, то он предпочитал избегать формальностей. Первый комиссар Макс ван дер Стул, отвечая на вопрос об определении, говорил: “Я узнаю меньшинство, когда увижу его”.

В ходе обсуждений в разных форматах и на разных уровнях был фактически достигнут консенсус относительно нескольких элементов, которые должно содержать определение меньшинства. По другим критериям мнения разных государств категорически расходятся. В частности, серьёзные разногласия существуют относительно связи меньшинства с территорией проживания. Многие государства признают принадлежащими к меньшинству только граждан данного государства, другие, помимо гражданства, требуют ещё и ”устойчивой и долговременной связи с территорией”, используют такие термины, как автохтонные, исторические, традиционные меньшинства.