8. Защита меньшинств: механизмы ОБСЕ
В 20 веке права меньшинств стали рассматривать не только как средство предотвращения конфликтов, но и как важную составную часть “общих” прав человека. Однако попытка принять базовый документ в рамках ООН не удалась. И тут важную роль сыграла другая организация – Совещание (впоследствии Организация) по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ – ОБСЕ). К началу 1970-х гг. ситуация в Европе стабилизировалась. Идея мирного сосуществования становилась всё более популярной. 1 августа 1975 г. после двух лет переговоров государства Европы, США и Канада подписали Хельсинкский акт. По сути, Хельсинкские соглашения представляли собой систему коллективной безопасности. Но на практике хельсинкский процесс включал более широкий круг вопросов – т.н. гуманитарное измерение, в частности, права человека… (click to read more)
Основой гуманитарной повестки Хельсинского процесса стали фундаментальные принципы свободы слова и свободы совести. Отношение к правам меньшинств было сдержанным, роль СБСЕ в развитии стандартов культурного разнообразия была поначалу весьма скромной. Ситуация радикально изменилась в конце 80-х годов 20 века. Одновременно с падением “железного занавеса” вспыхнули этнические конфликты: вооружённая борьба за независимость Словении и Хорватии, позднее – война в Боснии, кровавые конфликты в Карабахе, Южной Осетии, Абхазии, Приднестровье, не говоря о многочисленных конфликтах и погромах более локального характера. Пока в Восточной Европе существовала авторитарная власть, она подавляла движения меньшинств и сепаратистов силовыми методами. Демократизация затруднила брутальное силовое подавление. Меньшинства на территории бывшего соцлагеря неожиданно оказались основным дестабилизирующим фактором. Мобилизация на этнической основе оказалась наиболее быстрой и эффективной, путь от мирных протестов до насилия – очень коротким.
Международное сообщество, вдохновлённое переменами, было готово вмешаться. Однако оказалось, что общепризнанных принципов, на основе которых можно было бы предлагать конкретные решения, просто не существовало. Ясного представления, о каких правах меньшинств речь, в международно-правовых документах не было. Такие принципы были предложены в т.н. Копенгагенском документе СБСЕ, принятом в июне 1990 г. Этот документ касается широкого круга вопросов, но наибольшее внимание в нём уделяется двум темам: демократическим выборам и правам меньшинств. Эти подходы рассматривались как возможная правовая база для урегулирования насильственных этноконфликтов.В частности, ст. 30 – 40 Копенгагенского документа содержат каталог, проясняющий содержание “прав меньшинств“.
В 1992 г. СБСЕ учредила специальную институцию – Верховного комиссара по вопросам национальных меньшинств. ВКНМ – это инструмент предупреждения конфликтов на возможно более ранней стадии. Комиссар следит за ситуациями межэтнической напряжённости, положением меньшинств, оценивает вероятность эскалации и возникновения открытых конфликтов. Мандат комиссара предусматривает возможность создания миссий в конкретных странах, определяет порядок коммуникации с правительствами и разработку рекомендаций общего характера.
Сегодня проблематика национальных меньшинств занимает в повестке ОБСЕ куда более скромное место, чем в начале 90-х, но всё же ОБСЕ остаётся важным элементом системы международных стандартов.