16. Демократия и разнообразие: власть большинства и интересы меньшинства
Демократия – это власть большинства. А если решения большинства ущемляют интересы и права меньшинства? Совместимы ли демократия и разнообразие, можно ли адаптировать механизмы демократии к специфике разнообразного общества? Один из подходов – децентрализация на основе принципа субсидиарности. Решения принимаются на самом низком уровне, на национальном уровне – лишь решения по вопросам, которые нельзя эффективно решать на муниципальном и местном уровне. Политолог Арендт Лийпхарт предложил концепцию т.н. консоциативной демократии – распределения власти между группами. Другой исследователь Сэмми Смуха пишет, что на практике часто реализуется т.н. этническая демократия – режим, сочетающий элементы как уважения, так и подавления разнообразия. Радикальное решение – это прямое разделение власти (power-sharing) между общинами. Такие модели не раз пытались реализовать на практике… (click to read more)
В 1943 году независимость получил многоконфессиональный Ливан. Власть была разделена между крупнейшими общинами: христианами-маронитами, мусульманами-суннитами и шиитами. Однако тщательно продуманный баланс быстро рухнул, и некогда процветавший Ливан стал примером “несостоявшегося государства”. На Кипре, ставшем независимым в 1960 г., 77% жителей составляли греки, 18% турки. Конституция детально регламентировала разделение власти между общинами, включая квоты в парламенте и исполнительной власти. Но в 1974 г. начались столкновения, Турция ввела войска, и с тех пор Кипр остаётся de facto разделённым. И в Боснии разделение власти между тремя общинами порождает серьёзные проблемы с точки зрения прав человека. Опыт показывает, что разделение власти может обеспечить мирное сосуществование, но не настоящую демократию – ведь в такой системе права индивида неизбежно зависят от его принадлежности к группе.
Перспективной выглядит идея территориальной автономии. Если меньшинство компактно живёт на некой территории, оно может принимать решения с помощью обычных демократических методов. Ключевой вопрос – распределение полномочий и ресурсов между центром и автономией. Пример такой автономии – Аландские острова в Финляндии. В Австрии многие вопросы словенского и хорватского меньшинств делегированы властям провинций Каринтия и Бюргенланд. В Италии в пограничном регионе с Австрией немецкое меньшинство обладает широким представительством в органах власти. Очень широкие права имеют автономные провинции в Испании, в частности, Каталония и Страна Басков. Автономны британские регионы – Шотландия и Уэльс. В Восточной Европе удачным примером автономии считается Гагаузия в Молдове.
Впрочем, территориальная автономия имеет и серьёзные недостатки. Нередко структуры, контролируемые меньшинством, становятся мощным инструментом в руках сепаратистов (как в Каталонии или Шотландии). Поэтому многие с опаской относятся к идеям территориальной автономии, считая их шагом на пути к попыткам сецессии. Этого можно избежать за счёт другого вида автономии – национально-культурной. В этом случае определённые функции делегируются некому органу, представляющему меньшинство, без привязки к территории. После Первой мировой войны культурная автономия наиболее последовательно была реализована в законодательстве Эстонии, эксперты Лиги Наций сочли эстонский закон 1925 г. об автономии эталонным. После Второй мировой войны культурная автономия утратила популярность, хотя сам термин ещё используется (как правило, декларативно).
Копенгагенский документ СБСЕ 1990 г. формулирует иной основной принцип адаптации демократии к культурному разнообразию – “эффективное участие”. Суть та же: создание механизмов, позволяющих учесть мнение меньшинств, особенно в вопросах, затрагивающих их права и интересы. Эффективное участие упоминается и в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Конкретные методы и положительный опыт государств обобщены в Лундских рекомендациях, подготовленных под эгидой Верховного комиссара ОБСЕ (1999), и тематическом комментарии Консультативного комитета Рамочной конвенции (2008).
Один из возможных подходов – это участие меньшинств в законодательных органах за счёт специальных преференций на выборах. Так, в Польше, Германии, Сербии и др. списки меньшинств освобождены от избирательного барьера. Используются и другие способы поддержки меньшинств на выборах, в частности, в 32 государствах часть депутатских мандатов просто резервируется за представителями национальных меньшинств (Словения, Хорватия, Румыния и др.).
У всех методов обеспечения парламентского представительства есть один общий недостаток: такое представительство обеспечивает право высказать свое мнение, но – не право реально влиять на принимаемые решения. Да, это участие, но далеко не всегда эффективное. Распространённой формой эффективного участия в Европе остаются консультативные советы меньшинств. Обычно в их состав входят представители НПО меньшинств, религиозных конфессий, политических партий, а также независимые эксперты. Ключевые вопросы: юридическая база таких советов, принципы их формирования, конкретные функции и полномочия. Следует упомянуть и специализированные институции государства и самоуправлений, отвечающие за участие меньшинств.
Впрочем, наличие институций ещё не гарантирует эффективного участия меньшинств. Сегодня эксперты единодушны в том, что ключом к реальному эффективному участию является mainstreaming – т.е. необходимость участия меньшинств должна учитываться всеми институциями при принятии решений во всех областях.