10. Рамочная конвенция Совета Европы

Первое. Это первый специальный юридически обязывающий международный документ по правам меньшинств.

Второе. Конвенция – “юридический, но не судебный” документ. Она не предусматривает процедуры индивидуальных жалоб – т.е. конкретный человек не может оспорить нарушение этой конвенции в суде. Однако, ратифицируя конвенцию, государство берёт на себя определённые обязательства, которые нужно учитывать при рассмотрении дел, связанных с дискриминацией и правами меньшинств. Так, для Европейского суда по правам человека Рамочная конвенция формально не является обязывающей, но Страсбургский суд не раз ссылался на её нормы, рассматривая дела, связанные с культурным разнообразием.

Третье. Почему Рамочная? Потому что её нормы не содержат детальных предписаний и количественных критериев. Конвенция определяет лишь основные принципы, которые могут по-разному реализовываться в зависимости от конкретных обстоятельств. Поэтому конвенцию нередко называют “документом принципов“.

Четвёртое. Отсутствие индивидуальных жалоб частично компенсирует тщательно разработанный механизм мониторинга – наблюдения за исполнением конвенции. Создан специальный экспертный орган – Консультативный комитет (Advisory Committee, AC). Каждые 5 лет государства-участники представляют подробные доклады об исполнении конвенции. АС получает информацию и из других источников, в частности, правозащитники и организации меньшинств могут представить свои т.н. теневые доклады. Таким образом, активную роль играет гражданское общество. Комитет посещает государство, встречается с заинтересованными сторонами. На основании всех собранных данных АС готовит заключение (opinion), в котором подробно и постатейно анализируется исполнение норм конвенции и даются рекомендации по улучшению ситуации. Текст передаётся в высший орган Совета Европы – Комитет Министров, который принимает свою резолюцию об исполнении Рамочной конвенции в конкретном государстве.

Главная идея Рамочной конвенции – не обвинения (naming and shaming), а помощь в организации диалога как внутри государства, между правительством и меньшинствами, так и на международном уровне, между правительством и Советом Европы. Мониторинг исполнения конвенции – как юридический, так и дипломатический процесс. Рамочную конвенцию ратифицировало абсолютное большинство государств-членов Совета Европы – 39. Бельгия, Греция, Исландия и Люксембург подписали конвенцию, но не ратифицировали, а Андорра, Монако, Франция и Турция даже не подписали.

Помимо мониторинга исполнения конвенции государствами, АС разрабатывает и тематические комментарии к важнейшим нормам конвенции. Эти комментарии обобщают подходы комитета к интерпретации норм конвенции и весьма полезны для государств, заинтересованных в её добросовестном исполнении. Всего принято четыре таких комментария: по образованию (2006), по эффективному участию (2008), по языковым правам меньшинств (2012) и по области применения конвенции (2016).